石油、天然氣“十三五”規(guī)劃主要亮點(diǎn)是提出全面深化油氣體制改革。其中，天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸和銷售分離、推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場主體開放，這些措施有望進(jìn)一步推進(jìn)油氣改革。專家建議，油氣體制改革不能僅局限于某一環(huán)節(jié)，而應(yīng)上中下游改革“三箭齊發(fā)”；不能僅局限于價格改革等某一方面，而應(yīng)從價格、市場主體、準(zhǔn)入、稅費(fèi)等方面綜合推進(jìn)。

繼2017年1月17日發(fā)布《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱“能源總規(guī)劃”)之后，1月19日國家發(fā)改委又印發(fā)了《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱“石油規(guī)劃”)和《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱“天然氣規(guī)劃”)。

總的來看，作為能源總規(guī)劃中兩個重要的子規(guī)劃，石油規(guī)劃和天然氣規(guī)劃是對能源總規(guī)劃中涉及油氣行業(yè)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)分和任務(wù)的具體分解。兩個規(guī)劃均科學(xué)客觀地分析和評價了當(dāng)前我國油氣行業(yè)發(fā)展的形勢，指出了面臨的問題，并合理確立了未來5年我國油氣行業(yè)的關(guān)鍵目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和改革路徑。

從油氣具體規(guī)劃目標(biāo)來看，可以明顯地發(fā)現(xiàn)新出臺的兩個規(guī)劃對此前所提出的一些目標(biāo)做了切合實(shí)際的調(diào)整。比如，之前眾多公開的規(guī)劃提出到2020年天然氣占一次能源消費(fèi)的比例超過10%，而天然氣規(guī)劃中提出的目標(biāo)是8.3%—10%。這說明主管部門已經(jīng)認(rèn)識到當(dāng)前天然氣發(fā)展所面臨的一些困境，也認(rèn)為大幅增加天然氣消費(fèi)量難度較大，按照原有發(fā)展模式顯然無法實(shí)現(xiàn)之前的目標(biāo)，所以，未來提高天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例存在較大不確定性，須各方強(qiáng)有力地協(xié)同，并研究制定大力鼓勵天然氣利用的支持政策。

除了具體目標(biāo)之外，兩個規(guī)劃有很多內(nèi)容涉及到油氣體制改革。盡管我國油氣體制改革總體方案遲遲未出臺，但此次發(fā)布的三個規(guī)劃透露出不少有關(guān)的信息，例如，能源總規(guī)劃提出：“出臺油氣體制改革方案，逐步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。推進(jìn)油氣勘探開發(fā)制度改革，有序放開油氣勘探開發(fā)、進(jìn)出口及下游環(huán)節(jié)競爭性業(yè)務(wù)，研究推動網(wǎng)運(yùn)分離。實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)、接收站等基礎(chǔ)設(shè)施公平開放接入。”而石油規(guī)劃和天然氣規(guī)劃對此著墨較多，涉及到油氣行業(yè)上中下游各環(huán)節(jié)，對市場準(zhǔn)入、價格形成機(jī)制、企業(yè)自身改革、油氣行業(yè)稅費(fèi)改革等均有描述。

　　認(rèn)為我國油氣體制改革取得階段性成果

石油領(lǐng)域，常規(guī)油氣勘探開發(fā)體制改革率先在新疆啟動試點(diǎn)，勘探開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域混合所有制試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，投資主體進(jìn)一步多元化；初步組建起行業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平開放開始實(shí)施；原油進(jìn)口權(quán)逐步放開，期貨市場建設(shè)加快推進(jìn)，成品油價格形成機(jī)制進(jìn)一步完善。天然氣領(lǐng)域，常規(guī)天然氣上游領(lǐng)域改革率先在新疆進(jìn)行試點(diǎn)。初步組建起行業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，基礎(chǔ)設(shè)施向第三方公平開放開始實(shí)施，混合所有制改革力度不斷加大，數(shù)條跨省主干管道引入多種投資主體。天然氣價格改革步伐明顯加快，實(shí)現(xiàn)了存量氣與增量氣價格并軌，理順了非居民用氣價格。

　　指出當(dāng)前油氣體制仍存在諸多問題

石油領(lǐng)域，油氣領(lǐng)域勘探開發(fā)主體較少，區(qū)塊退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，競爭性不夠。加之不同地區(qū)地質(zhì)認(rèn)識和資源稟賦差異，各公司勘探主要集中在資源豐度高的地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)勘探積極性不高，部分地區(qū)勘探投入不足。一些國內(nèi)企業(yè)通過“走出去”已獲得國外區(qū)塊，積累了技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，但國內(nèi)準(zhǔn)入仍存在諸多限制，制約了多元化資本投入。國內(nèi)石油行業(yè)市場化體系不健全、競爭力不足等。

相比石油，天然氣領(lǐng)域存在的問題更為突出，例如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，部分原有政策已不適應(yīng)新的發(fā)展形勢，儲氣能力嚴(yán)重滯后，保供難度日益增加。勘探開發(fā)和管道輸送環(huán)節(jié)主體少，競爭不足，管道運(yùn)營不透明，難以實(shí)現(xiàn)第三方市場主體公平接入。行業(yè)行政壟斷和區(qū)域分割比較嚴(yán)重，輸配環(huán)節(jié)過多，費(fèi)用過高，最終用戶沒有獲得實(shí)惠。市場化體制機(jī)制不健全，競爭性環(huán)節(jié)競爭不夠充分，價格變化難以完全真實(shí)反映市場供求關(guān)系。進(jìn)口高價合同氣難以消納，企業(yè)背負(fù)經(jīng)營壓力，天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)加大。法律法規(guī)體系不健全不完善，行業(yè)監(jiān)管越位和缺位現(xiàn)象同時并存。

　　建議油氣體制改革應(yīng)上中下游“三箭齊發(fā)”

油氣產(chǎn)業(yè)可大致分為上中下游，上游包括油氣勘探開采、進(jìn)口，中游包括油氣煉化、儲運(yùn)，下游包括油氣分銷。按照之前中央決定的油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈放開準(zhǔn)入的改革思路，油氣體制改革不能僅局限于某一環(huán)節(jié)，而應(yīng)上中下游改革“三箭齊發(fā)”；不能僅局限于價格改革等某一方面，而應(yīng)從價格、市場主體、準(zhǔn)入、稅費(fèi)等方面綜合推進(jìn)。

上游：在油氣勘探開采方面，石油規(guī)劃和天然氣規(guī)劃均提出，實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，公開公平向符合條件的各類市場主體出讓相關(guān)礦業(yè)權(quán)，允許油氣企業(yè)之間以市場化方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)，多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。

對于油氣行業(yè)上游勘探開采環(huán)節(jié)的改革，綜合各方面因素，筆者認(rèn)為應(yīng)建立健全以下七個機(jī)制：一、市場招標(biāo)：探礦權(quán)由登記制改為招標(biāo)制；二、市場退出機(jī)制：實(shí)行探礦權(quán)有效退出機(jī)制；三、信息公開：建立勘探開發(fā)信息公開機(jī)制；四、產(chǎn)權(quán)流動：建立采礦權(quán)市場交易中心；五、主輔分離：進(jìn)行油服行業(yè)市場化改革；六、增資開源：建立油氣勘探開采投資基金或者叫國家油氣財(cái)富基金；七、合理分享：建立中央、地方、企業(yè)合理分享的財(cái)稅體制。

在油氣進(jìn)出口方面，盡管兩個規(guī)劃都提倡放開限制，但側(cè)重點(diǎn)因石油、天然氣行業(yè)特點(diǎn)各異而有所不同，例如，石油規(guī)劃中提出，堅(jiān)持放寬限制與加強(qiáng)監(jiān)管并重，完善石油進(jìn)口管理體制，調(diào)整成品油出口管理方式。天然氣規(guī)劃中提出，依據(jù)市場化原則允許符合條件的企業(yè)參與天然氣進(jìn)口。

中游：對油氣煉化、儲運(yùn)的改革主要體現(xiàn)在：一是放開投資和市場準(zhǔn)入，鼓勵多種資本參與石油儲備、儲氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資運(yùn)營。二是管網(wǎng)尤其是天然氣管網(wǎng)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)管網(wǎng)互聯(lián)互通，推動天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸和銷售分離，大力推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場主體開放。

下游：兩個規(guī)劃均提出要深化下游競爭性環(huán)節(jié)改革，尤其是價格方面的改革。石油規(guī)劃中提出，堅(jiān)持放寬限制與加強(qiáng)監(jiān)管并重，發(fā)揮價格機(jī)制對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源資源和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)作用，完善成品油價格形成機(jī)制。而天然氣規(guī)劃針對天然氣價格突出問題，對氣價改革提出了許多思路：放開非居民用氣價格，進(jìn)一步完善居民用氣定價機(jī)制；加強(qiáng)天然氣管輸價格和成本監(jiān)審，有效降低輸配氣成本等。

　　提出油氣企業(yè)以及行業(yè)稅費(fèi)方面的改革思路

除了上述改革內(nèi)容外，兩個專項(xiàng)規(guī)劃還提到了涉及油氣企業(yè)自身以及稅費(fèi)方面的改革思路。例如，在有關(guān)油氣企業(yè)自身改革方面，主要有三個亮點(diǎn)。

一是完善國有油氣企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范投資管理、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制，提高項(xiàng)目決策和運(yùn)營管理水平。優(yōu)化國有企業(yè)考核機(jī)制，加強(qiáng)對服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家石油供應(yīng)安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行任務(wù)的考核，監(jiān)管和推動石油企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二是開展混合所有制改革。鼓勵具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制。

三是推進(jìn)“主輔分離”，為企業(yè)瘦身健體、降本增效。加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，中央財(cái)政通過安排國有資本經(jīng)營預(yù)算支出等方式給予必要支持。同時，推進(jìn)國有油氣企業(yè)工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)化重組，作為獨(dú)立的市場主體參與競爭。

在油氣行業(yè)稅費(fèi)方面，兩個規(guī)劃提出理順資源開發(fā)稅費(fèi)關(guān)系：在統(tǒng)籌研究相關(guān)稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度，實(shí)施好資源稅政策，合理確定負(fù)擔(dān)水平。同時，探索管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營惠及地方機(jī)制，鼓勵地方和企業(yè)加大對油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度。

(作者：劉滿平，單位：國家發(fā)展和改革委員會價格監(jiān)測中心)