我國財政改革有兩次大的調(diào)整值得關(guān)注，第一次是1994年實施的以分稅制為目標(biāo)的財稅體制改革，第二次是1998年以來已連續(xù)實施五年的積極財政政策與公共財政改革實踐。這兩次改革實質(zhì)上是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架建立后的財政職能與體制創(chuàng)新，對近十幾年的經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展起到了十分重要的支持作用。但是與此同時，財政運行中的另一種趨勢也是十分明顯的，這就是經(jīng)濟(jì)生活中的諸多矛盾越來越集中于財政。由于財政在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位和將繼續(xù)承擔(dān)的繁重任務(wù)，這些矛盾的發(fā)展趨勢無疑將對今后財政運行和經(jīng)濟(jì)運行有著重大影響。
1、財政收支矛盾呈現(xiàn)向中央和基層兩極集中的趨勢
1994年財稅體制改革帶來的分配關(guān)系上的最大變化是在很短的時間內(nèi)提高了中央財政收入占全國財政收入、財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值兩個比重，但新體制的運行也逐漸在“兩個比重”提高的背后形成兩個方向上的突出矛盾。一個是縱向的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系不對稱，縣、鄉(xiāng)財政困難成為矛盾的焦點。1994年分稅制改革后，在提高中央財政占全國財政收入比重的同時，省以下各級也大都采取了類似的集中財力的辦法。而在事權(quán)關(guān)系方面，與傳統(tǒng)體制相比，市場經(jīng)濟(jì)中的基層政府事權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢，其結(jié)果是基層財政無力保證規(guī)定的必保的支出。
另一個是橫向的財力不均衡，中央財政調(diào)控能力不足成為矛盾的焦點。1994年財政體制改革提高中央財政占全國財政收入比重的初衷是要通過增加中央財力、加大轉(zhuǎn)移支付力度、提高宏觀調(diào)控能力，但是實際上中央集中的大部分收入都要作為基數(shù)并按一定的遞增比例返還給地方，中央財力比重大幅提高的數(shù)字背后，實際可支配財力的增長有限。這種情況與改革后地方財力增長的不平衡、基層財政事權(quán)擴(kuò)大等矛盾相交織，使中央財政宏觀調(diào)控與平衡的壓力迅速加大。區(qū)域間財力不平衡主要是兩個方面的：一是體制設(shè)計之初基數(shù)法所固化和延續(xù)下來的不平衡；二是1994年財稅體制改革后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、財力增長差距所拉大的不平衡。這兩個方面的不平衡使得中央財政的財力增量大量用于專項和區(qū)域性補(bǔ)助中，特別是1998年積極財政政策實施后，一些統(tǒng)一性的支出政策在中西部地區(qū)無法落實。
矛盾的焦點最終集中于中央財政和基層財政兩極，特別在面對工資、社會保障等統(tǒng)一性的公共支出政策時，為了維護(hù)社會穩(wěn)定，中央財政不得不通過轉(zhuǎn)移支付直接為縣、鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)支出。近幾年基層財政的問題開始倒逼中央財政，中央財政收支矛盾出現(xiàn)進(jìn)一步激化的趨勢。
2、經(jīng)濟(jì)運行中的矛盾呈現(xiàn)向財政轉(zhuǎn)化的趨勢
積極財政政策連續(xù)實施五年，1998年以來國債投資對當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別為19.2％、28.2％、21.3％、24.7％，2002年預(yù)計貢獻(xiàn)率為25％。經(jīng)濟(jì)增長對財政政策的依賴，一方面使銀行風(fēng)險通過國債吸納向財政轉(zhuǎn)化，項目投資風(fēng)險通過計劃安排而確定了財政是風(fēng)險的最終承擔(dān)者；另一方面財政自身在支撐經(jīng)濟(jì)增長中的運行風(fēng)險也增加。1997年我國財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為0.8％，國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為8.2％；2001年這兩項指標(biāo)分別達(dá)到2.7％、16.3％。隨著累積債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，近兩年關(guān)于財政風(fēng)險、危機(jī)和積極財政政策淡出的爭論越來越多，有的學(xué)者將銀行壞賬、社會保障資金支付缺口等也列入財政負(fù)債，測算的比重更是大得驚人。
3、部門內(nèi)部的利益矛盾呈現(xiàn)向財政部門轉(zhuǎn)移的趨勢
1998年以來在部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度三項改革中，矛盾的焦點始終在部門預(yù)算上，因為部門預(yù)算的實質(zhì)涉及財力的分配權(quán)和部門行為的調(diào)整。
應(yīng)當(dāng)指出，部門預(yù)算制度并不是一個純經(jīng)濟(jì)問題，而是以一定的政治制度為基礎(chǔ)的。西方的公共財政管理模式特別是預(yù)算管理模式總體上是在代議制政府的框架下建立起來的，部門財力的分配權(quán)在議會，財政安排部門預(yù)算后有什么問題，部門可以到議會進(jìn)行申訴并最終裁定。目前我們的部門預(yù)算改革在一定程度上是財政通過部門預(yù)算這種形式和管理方式的調(diào)整簡單地解決了原來部門分配內(nèi)部財力的權(quán)力、約束了部門行為，也就是說財政在一定程度上代行了西方議會的財力分配權(quán)。而實際上中國的政治體制與西方有很大的區(qū)別，財政部在中國的行政體制中也并無那樣的地位可以協(xié)調(diào)部門的利益。在財政部內(nèi)部，這種具體的財力分配權(quán)又是層層下移的，往往是部領(lǐng)導(dǎo)定大數(shù)，司局、處室用具體的程序與規(guī)定就把部門的權(quán)力限制了。部門內(nèi)部財力安排的所有問題匯集于統(tǒng)一的部門預(yù)算中，財政必然在改革中成為部門利益矛盾的焦點。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)日報》
1、財政收支矛盾呈現(xiàn)向中央和基層兩極集中的趨勢
1994年財稅體制改革帶來的分配關(guān)系上的最大變化是在很短的時間內(nèi)提高了中央財政收入占全國財政收入、財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值兩個比重，但新體制的運行也逐漸在“兩個比重”提高的背后形成兩個方向上的突出矛盾。一個是縱向的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系不對稱，縣、鄉(xiāng)財政困難成為矛盾的焦點。1994年分稅制改革后，在提高中央財政占全國財政收入比重的同時，省以下各級也大都采取了類似的集中財力的辦法。而在事權(quán)關(guān)系方面，與傳統(tǒng)體制相比，市場經(jīng)濟(jì)中的基層政府事權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢，其結(jié)果是基層財政無力保證規(guī)定的必保的支出。
另一個是橫向的財力不均衡，中央財政調(diào)控能力不足成為矛盾的焦點。1994年財政體制改革提高中央財政占全國財政收入比重的初衷是要通過增加中央財力、加大轉(zhuǎn)移支付力度、提高宏觀調(diào)控能力，但是實際上中央集中的大部分收入都要作為基數(shù)并按一定的遞增比例返還給地方，中央財力比重大幅提高的數(shù)字背后，實際可支配財力的增長有限。這種情況與改革后地方財力增長的不平衡、基層財政事權(quán)擴(kuò)大等矛盾相交織，使中央財政宏觀調(diào)控與平衡的壓力迅速加大。區(qū)域間財力不平衡主要是兩個方面的：一是體制設(shè)計之初基數(shù)法所固化和延續(xù)下來的不平衡；二是1994年財稅體制改革后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、財力增長差距所拉大的不平衡。這兩個方面的不平衡使得中央財政的財力增量大量用于專項和區(qū)域性補(bǔ)助中，特別是1998年積極財政政策實施后，一些統(tǒng)一性的支出政策在中西部地區(qū)無法落實。
矛盾的焦點最終集中于中央財政和基層財政兩極，特別在面對工資、社會保障等統(tǒng)一性的公共支出政策時，為了維護(hù)社會穩(wěn)定，中央財政不得不通過轉(zhuǎn)移支付直接為縣、鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)支出。近幾年基層財政的問題開始倒逼中央財政，中央財政收支矛盾出現(xiàn)進(jìn)一步激化的趨勢。
2、經(jīng)濟(jì)運行中的矛盾呈現(xiàn)向財政轉(zhuǎn)化的趨勢
積極財政政策連續(xù)實施五年，1998年以來國債投資對當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別為19.2％、28.2％、21.3％、24.7％，2002年預(yù)計貢獻(xiàn)率為25％。經(jīng)濟(jì)增長對財政政策的依賴，一方面使銀行風(fēng)險通過國債吸納向財政轉(zhuǎn)化，項目投資風(fēng)險通過計劃安排而確定了財政是風(fēng)險的最終承擔(dān)者；另一方面財政自身在支撐經(jīng)濟(jì)增長中的運行風(fēng)險也增加。1997年我國財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為0.8％，國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為8.2％；2001年這兩項指標(biāo)分別達(dá)到2.7％、16.3％。隨著累積債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，近兩年關(guān)于財政風(fēng)險、危機(jī)和積極財政政策淡出的爭論越來越多，有的學(xué)者將銀行壞賬、社會保障資金支付缺口等也列入財政負(fù)債，測算的比重更是大得驚人。
3、部門內(nèi)部的利益矛盾呈現(xiàn)向財政部門轉(zhuǎn)移的趨勢
1998年以來在部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度三項改革中，矛盾的焦點始終在部門預(yù)算上，因為部門預(yù)算的實質(zhì)涉及財力的分配權(quán)和部門行為的調(diào)整。
應(yīng)當(dāng)指出，部門預(yù)算制度并不是一個純經(jīng)濟(jì)問題，而是以一定的政治制度為基礎(chǔ)的。西方的公共財政管理模式特別是預(yù)算管理模式總體上是在代議制政府的框架下建立起來的，部門財力的分配權(quán)在議會，財政安排部門預(yù)算后有什么問題，部門可以到議會進(jìn)行申訴并最終裁定。目前我們的部門預(yù)算改革在一定程度上是財政通過部門預(yù)算這種形式和管理方式的調(diào)整簡單地解決了原來部門分配內(nèi)部財力的權(quán)力、約束了部門行為，也就是說財政在一定程度上代行了西方議會的財力分配權(quán)。而實際上中國的政治體制與西方有很大的區(qū)別，財政部在中國的行政體制中也并無那樣的地位可以協(xié)調(diào)部門的利益。在財政部內(nèi)部，這種具體的財力分配權(quán)又是層層下移的，往往是部領(lǐng)導(dǎo)定大數(shù)，司局、處室用具體的程序與規(guī)定就把部門的權(quán)力限制了。部門內(nèi)部財力安排的所有問題匯集于統(tǒng)一的部門預(yù)算中，財政必然在改革中成為部門利益矛盾的焦點。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)日報》
